Jurisprudence

L'affaire concerne un actionnaire de Credit Suisse (ci-après : CS) qui réclame à la Confédération CHF 140'783.30 de dommages-intérêts. Il estime avoir subi une perte importante à la suite du rachat de CS par UBS en mars 2023. L’actionnaire reproche au Conseil fédéral d’avoir mal géré la crise de CS dès l’automne 2022. Il lui reproche également d’avoir recouru illégalement au droit d’urgence les 16 et 19 mars 2023. Selon lui, le rachat de CS par UBS n’était ni suffisamment justifié par l’intérêt public ni proportionné. Il conteste aussi la suppression, par voie d’ordonnance, de certains droits des actionnaires lors de la fusion. Enfin, il invoque la garantie de la propriété, la protection de la bonne foi et de la confiance et le principe de l’interdiction de l’arbitraire.

Le TF dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit. Il prend notamment en considération l’intégralité du rapport de la Commission d’enquête parlementaire (PUK) sur la crise de CS (c. 2.1 et 2.2). Il rappelle ensuite que, aux termes de l’art. 3 al. 1 LRCF, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour engager la responsabilité de la Confédération : un acte illicite, un dommage et un lien de causalité (c. 4). Pour engager la responsabilité de l’Etat, une simple violation du droit ne suffit pas toujours. Lorsqu’une ordonnance du Conseil fédéral est en cause, seule une violation particulièrement grave des devoirs de fonction peut entraîner sa responsabilité (c. 5.2 et 5.3). Au reproche du recourant, selon lequel le Conseil fédéral n’aurait pas sauvé CS suffisamment tôt, le TF relève qu’une omission n’est illicite que lorsqu’il existe une obligation juridique d’agir destinée à protéger la personne lésée. Or, le recourant ne démontre pas l’existence d’une telle obligation envers les actionnaires (c. 6.2 et 6.3). Le TF constate en outre que le Conseil fédéral n’est pas resté inactif : dès octobre 2022, il a élaboré et comparé plusieurs scénarios, notamment la restructuration, le rachat par une autre banque et la nationalisation temporaire (c. 6.4). Il n’y a donc pas eu de violation grave des devoirs de fonction (c. 6.5).

S’agissant du recours au droit d’urgence, le recourant soutient que les conditions des art. 184 al. 3 et 185 al. 3 Cst. n’étaient pas réunies. Le TF précise que, dans une action en responsabilité, il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du Conseil fédéral : il examine seulement si celui-ci a commis une violation grave de ses devoirs de fonction en recourant au droit d’urgence (c. 7.2). Il examine dès lors la justification du droit d’urgence en rappelant que l’art. 185 al. 3 Cst. permet des mesures extraordinaires lorsqu’une menace grave et imminente pèse sur l’ordre public ou la sécurité et ne peut être écartée autrement. Or, l’effondrement désordonné de CS risquait de provoquer une crise majeure pour le système financier suisse et l’économie mondiale (c. 7.3 à 7.5.1). CS étant une banque d’importance systémique, son insolvabilité pouvait entraîner des conséquences considérables. Le Conseil fédéral pouvait notamment estimer que le coût extrême d’un effondrement désordonné pouvait atteindre environ 150 % du PIB suisse (c. 7.5.1). La situation était devenue suffisamment urgente pour ne plus permettre une procédure législative ordinaire, car selon les évaluations du Conseil fédéral, le risque d'insolvabilité du CS menaçait de se concrétiser en l'espace de quelques jours en mars 2023 (c. 7.5.2 et 7.6). Le TF conclut donc que le recours au droit d’urgence les 16 et 19 mars 2023 ne constitue pas une violation grave des devoirs de fonction, même si la crise de CS était en partie prévisible : l’imprévisibilité n’est cependant pas une condition absolue du droit d’urgence (c. 7.7 et 7.8).

Le TF aborde ensuite la question du choix du rachat par UBS. Il rappelle que, même en cas de recours légitime au droit d’urgence, les mesures doivent respecter l’intérêt public et le principe de proportionnalité. Le Tribunal fédéral exerce toutefois un contrôle particulièrement retenu, compte tenu de la marge d’appréciation politique du Conseil fédéral en situation de crise (c. 8.2 à 8.3.3). Le rachat de CS par UBS poursuivait un intérêt public majeur : éviter l’effondrement de CS et ses conséquences pour l’économie suisse et les marchés financiers. Le TF estime à cet égard que cette mesure n’était pas manifestement inadéquate (c. 8.5.2). La concentration résultant de la fusion pouvait certes susciter des problèmes de concurrence, mais il n’était pas arbitraire de donner priorité à la stabilité financière. La procédure de contrôle des concentrations n’avait d’ailleurs pas été simplement écartée (c. 8.5.3). Du point de vue de la proportionnalité, le Conseil fédéral avait étudié plusieurs scénarios pendant plusieurs mois et les avait soumis à des analyses économiques. Il pouvait raisonnablement considérer le rachat par UBS comme présentant moins de risques que les alternatives (c. 8.6.1 à 8.6.4). Le TF reconnaît que la création d’une UBS encore plus grande que CS constituait un risque réel, mais aucun élément ne démontrait que ce risque était supérieur à celui d’un effondrement de CS ou que le choix du Conseil fédéral était manifestement insoutenable (c. 8.6.5). Il n’y a donc pas, ici non plus, de violation grave des devoirs de fonction (c. 8.7).

Pour ce qui est de la suppression des droits des actionnaires, l’art. 10a de l’ordonnance d’urgence permettait notamment de réaliser la fusion sans obtenir les décisions des assemblées générales et écartait certains droits d’information et de participation prévus par la loi sur la fusion (c. 9.6.1 et 9.6.2). Le TF admet que le droit d’urgence peut, dans certaines circonstances, déroger à une loi fédérale. Ici, l’exclusion des droits des actionnaires était liée à l’urgence et visait à permettre la réalisation rapide de la fusion. La FINMA conservait en outre un rôle de contrôle (c. 9.7). Le Conseil fédéral n’a donc pas agi de manière arbitraire ou contraire à la bonne foi. Examinant ensuite l’absence d’indemnisation des actionnaires, le TF relève que le fait que l’ordonnance d’urgence ne prévoie pas d’indemnisation spécifique ne constitue pas non plus une violation grave des devoirs de fonction. Les droits patrimoniaux des actionnaires n’ont pas été supprimés : l’art. 105 LFus permet notamment de demander au juge une indemnité appropriée lorsque le rapport d’échange des actions est inadéquat (c. 9.8). La garantie de la propriété (art. 26 Cst.) ne protège pas une valeur déterminée du patrimoine. La perte de valeur des actions constitue un dommage purement patrimonial et ne signifie pas, en elle-même, une atteinte à cette garantie. De plus, le Conseil fédéral n’avait pas fixé lui-même le prix de l’opération ni le rapport d’échange des actions (c. 9.9). Le principe de protection de la confiance n’est pas davantage applicable : les actions d’une société privée ne constituent pas des droits acquis protégés au sens de l’art. 9 Cst. (c. 9.10). En conclusion, aucune des mesures contestées (absence d’intervention précoce, recours au droit d’urgence, choix du rachat par UBS ou restriction des droits des actionnaires) ne constitue une violation grave des devoirs de fonction. La condition d’illicéité de l’art. 3 al. 1 LRCF faisant défaut, il est inutile d’examiner plus avant le dommage et le lien de causalité (c. 11 et 12).

Auteur : Alexis Overney, avocat à Fribourg

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